多地鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠閑置 社會資本仍臨“多重門”
根據(jù)第二批中央環(huán)保督察的反饋意見，北京、上海、重慶、廣東、湖北、陜西、甘肅等受督察的七省市均不同程度地存在污水處理設(shè)施不足、污水直排或超標排放等現(xiàn)象。不少城市還面臨著配套管網(wǎng)建設(shè)滯后、老舊管網(wǎng)滲漏嚴重、設(shè)施提標改造需求迫切等突出問題，基礎(chǔ)設(shè)施短板亟待補齊。
相關(guān)媒體近期在北京、上海、重慶、江蘇、四川等地采訪時發(fā)現(xiàn)，盡管“十二五”時期我國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)取得了不俗成績，但城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)配套不足、建設(shè)滯后仍舊是各地面臨的“老大難”問題，由此導致部分新建成的污水處理廠“吃不飽”，無法充分發(fā)揮效益，尤其是一批新建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠成為了“曬太陽”工程。
配套管網(wǎng)建設(shè)滯后
在第二批中央環(huán)保督察中，督察組發(fā)現(xiàn)：2016年末重慶市的54座城市污水處理廠中有39座未按期建成，22個遠郊區(qū)縣沒有建設(shè)污水處理污泥無害化處置設(shè)施；北京百善再生水廠因管網(wǎng)配套嚴重不足，2013年6月建成后長期閑置；上海市中心城區(qū)雨污混接導致每天約20萬噸污水直排，對中心城區(qū)河道和長江口水質(zhì)造成較大影響。
經(jīng)過“十二五”時期的快速建設(shè)，我國城鎮(zhèn)污水處理水平有了明顯提高。截至2015年，全國城鎮(zhèn)污水處理能力已達到2.17億立方米/日，城市污水處理率達到92%，縣城污水處理率達到85%。盡管如此，不同地區(qū)的污水處理設(shè)施水平仍存在結(jié)構(gòu)性差異：從全國來看，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)普遍好于欠發(fā)達地區(qū)；從一省情況來看，省會城市、大城市的情況又遠好于縣城和建制鎮(zhèn)。
過去五年間，我國主要城市的污水地下管網(wǎng)新建、改建工作明顯提速。但總體來看，我國城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)配套建設(shè)還處于“還賬”階段，省會、中心城市等主要城市之外的一般縣市，欠賬問題比較嚴重。即使是在大城市，由于長期“重地上、輕地下”，一批新建污水處理廠因為管網(wǎng)不配套等原因“吃不飽”。
重慶九曲河污水處理廠是2013年新建的大型污水處理廠，日處理能力達到10萬噸。然而，從2013年試運行至今，其實際處理水量仍然在每天2.5萬噸左右。這樣的情況在重慶其他幾座新建污水廠都不同程度存在。比如，設(shè)計日處理3萬噸的水土污水處理廠，實際處理量只有1.5萬噸；重慶果園污水處理廠的實際處理量僅為5000噸-7000噸，不足處理能力的一半。
“現(xiàn)在是污水處理能力等著管網(wǎng)建設(shè)往上走?！北本┡潘瘓F總經(jīng)理助理張軍說，一般情況下，城市主管網(wǎng)建設(shè)隨著公路同步建設(shè)，不存在大的問題，但二、三級管網(wǎng)的配套往往涉及土地征拆和眾多利益相關(guān)方，污水處理能力受制于管網(wǎng)建設(shè)速度。
近年來，國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理能力重視程度不斷提高，各地新修了一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)管網(wǎng)建設(shè)相對城市更加落后，這些污水處理設(shè)施中，不少都面臨成為“曬太陽”工程的風險。
前不久的環(huán)保督察調(diào)查顯示，重慶所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施63%因工藝不合理等原因不能完全正常運行，而管網(wǎng)不配套是主要原因。四川省宜賓市共有168個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前已建成生態(tài)模式為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施157個，占比達93%，但大部分因管網(wǎng)不配套或配套不完善，導致污水處理設(shè)施無法運行或運行不正常。
2015年頒布的《水污染防治行動計劃》(俗稱“水十條”)中明確提出了“現(xiàn)有城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施，要因地制宜進行改造，2020年底前達到相應(yīng)排放標準或再生利用要求”。今年2月公布的《“十三五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)再次提出，要以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心，倒逼城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)和升級改造，并在“十三五”末初步形成全國統(tǒng)一、全面覆蓋的城鎮(zhèn)排水與污水處理監(jiān)管體系。
根據(jù)《規(guī)劃》，“十三五”期間應(yīng)進一步統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，加大投入，實現(xiàn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)由“規(guī)模增長”向“提質(zhì)增效”轉(zhuǎn)變，由“重水輕泥”向“泥水并重”轉(zhuǎn)變，由“污水處理”向“再生利用”轉(zhuǎn)變。
“十三五”期間全國規(guī)劃新增污水管網(wǎng)12.59萬公里，新增污水處理設(shè)施規(guī)模5022萬立方米/日，新增污泥無害化處置規(guī)模6.01萬噸/日，新增再生水利用設(shè)施規(guī)模1505萬立方米/日，在“十二五”末基礎(chǔ)上分別增加42.5%、23.1%、160.7%、56.7%。據(jù)估算，設(shè)施總投資約5644億元。
老舊管網(wǎng)滲漏嚴重
由于過去建設(shè)標準低、長期高負荷運轉(zhuǎn)等原因，老舊城區(qū)管網(wǎng)“病害”問題突出。雨污混流、污水管錯接到雨水管等現(xiàn)象，也加劇了污水直排現(xiàn)象。隨著近年來各地管網(wǎng)改造向社區(qū)、企業(yè)等二、三級管網(wǎng)推進，改造難度也呈幾何級增長。
2015年，成都市水務(wù)局對成都中心城區(qū)2000年之前修建的1800公里污水管網(wǎng)做了一次檢測排查，發(fā)現(xiàn)病害5000多處，主要表現(xiàn)為空洞、滲漏、塌陷等問題。也就是說，平均每公里有將近3處需要防治。
在重慶、江蘇、上海等地，老城區(qū)管網(wǎng)“病害”多，污水跑冒滴漏等現(xiàn)象非常普遍。重慶市建委城建處副處長古霞說，老城區(qū)管網(wǎng)配套原本就欠賬多，再加上過去20年城市高速發(fā)展，一大批老舊房屋被推倒重建成摩天大樓，重慶主城區(qū)人口也增長到近千萬，但地下污水管網(wǎng)卻沒有新增多少，老舊管網(wǎng)長期高壓運行。
基層干部反映，隨著近年來各地管網(wǎng)改造向社區(qū)、企業(yè)等二、三級管網(wǎng)推進，改造難度呈幾何級增長，尤其是老舊社區(qū)成了“啃不動”的硬骨頭。
四川省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院市政建設(shè)規(guī)劃所所長林三忠指出，老舊小區(qū)多是散居樓棟，沒有小區(qū)物業(yè)，更沒有維修基金，又不可能組織群眾自籌資金改造管網(wǎng)，這加劇了地方財政負擔，甚至超出了許多中西部城市可以承受的范圍。
此外，管網(wǎng)改造引發(fā)的社會治理難題也是許多老城區(qū)不可承受之重。老舊城區(qū)大多人口密集、道路交通擁堵，管網(wǎng)改造引起的道路開挖，對生產(chǎn)生活會帶來很大影響。
“十三五”城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施要實現(xiàn)“提質(zhì)增效”，需要繼續(xù)加大對污水管網(wǎng)新建、改造的投入力度，并更多向中西部中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。成都市水務(wù)局排水處處長閆寶利說，管網(wǎng)建設(shè)點多面長，除了工程造價本身外，還涉及大量動遷工作，這些都需要地方政府層層配套，而西部地區(qū)越到基層配套能力越弱，希望國家的新增投入資金能更多向中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。
在進一步加大管網(wǎng)建設(shè)資金投入的同時，還應(yīng)加大政府協(xié)調(diào)統(tǒng)籌力度，破解管網(wǎng)建設(shè)中的機制性難題。張軍說，市政基礎(chǔ)設(shè)施先行是城市建設(shè)基本原則，但由于缺乏有力的協(xié)調(diào)機制，實際操作中往往是先蓋樓后通管網(wǎng)。各地應(yīng)該由政府主導，建立起規(guī)劃、國土、城建、交通、市政等多部門參與的協(xié)調(diào)議事機制，將給排水、天然氣、電信光纜、電力設(shè)施等都統(tǒng)籌起來。
成都市水務(wù)局水域處處長郭浩說，目前各地有關(guān)污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和維護管理部門幾乎都是分開的，造成“九龍治水”不相協(xié)調(diào)，且責任無法落實的問題，應(yīng)加快城管體制改革，試點規(guī)、建、管相統(tǒng)一的模式。
社會資本“有門難進”
城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施投入，主體責任在地方。近年來，宏觀經(jīng)濟下行壓力加大，地方財力普遍吃緊。隨著各地積極探索政府與社會資本合作(PPP)等融資模式，社會資本“加速快跑”進入污水處理領(lǐng)域，但社會資本想要真正“跨進門”，也面臨著一些障礙。
林三忠認為，各地必須要堅持“多條腿走路”，在國家政策支持的基礎(chǔ)上，要加大財政投入力度，同時還需積極探索政府和社會資本合作(PPP)、基礎(chǔ)設(shè)施金融貸款等多種模式，并引導投資逐步向“老、少、邊、窮”地區(qū)傾斜。
事實上，污水處理等市政工程正是當前PPP的熱門領(lǐng)域之一。近年來，因利好政策頻出，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)步入快速發(fā)展期，頗受資本市場青睞。社會資本“加速快跑”進入污水處理領(lǐng)域，有效彌補了當期財政投入的不足，但社會資本想要真正“跨進門”，也面臨著重重障礙。
首先，一些地方的PPP項目暗藏“玻璃門”，政府與社會資本的合作變成了與地方國企、央企的合作，有悖于PPP的初衷。企業(yè)普遍反映，在PPP項目中，地方政府既是游戲規(guī)則的制定者，也是參與者，最終還要充當“裁判員”。這種情況下，地方政府往往會選擇國有企業(yè)來合作。
“民營企業(yè)拿小項目容易，拿大項目難。”閆寶利坦言，地方政府要考慮長遠發(fā)展，因此更看重企業(yè)的社會責任。
其次，投資回報偏低、盈利模式單一。水務(wù)行業(yè)盡管收入穩(wěn)定，但平均盈利水平并不高，總資產(chǎn)回報率約7%至8%；同時，開展PPP項目大量占用資金，由于民營企業(yè)融資成本普遍較國有企業(yè)高，導致競爭力不足。
第三，環(huán)保產(chǎn)業(yè)集中度低，存在無序競爭風險。上市企業(yè)博天環(huán)境集團股份有限公司董事長兼總裁趙笠鈞指出，全國環(huán)保企業(yè)數(shù)量超過5萬家，但2016年總產(chǎn)值不過4.5萬億元，平均每家不到1億元，年收入超過3億元的企業(yè)不足千分之八，92%的企業(yè)人員規(guī)模少于50人，集中度不高，存在著小而散、低價競爭等亂象。
業(yè)內(nèi)人士認為，產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展將會逐步倒逼行業(yè)整合?！斑@兩年說環(huán)保產(chǎn)業(yè)是藍海，大家一窩蜂來做，污水偷排、處理不達標等問題就冒出來了。”重慶市水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司董事長李祖?zhèn)フJ為，現(xiàn)階段我國環(huán)保水務(wù)市場發(fā)育不完善，缺少嚴格的監(jiān)管體系，政府部門應(yīng)加大對PPP項目的監(jiān)管力度，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”。
“這也進一步要求政府明確自身在PPP項目中的定位：政府的職責在于規(guī)劃、審批和監(jiān)管；招投標、建設(shè)、運營都可以交給市場去做。這已經(jīng)是國外PPP比較成熟的經(jīng)驗?！崩钭?zhèn)フf。
